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研究 | 房迎:疫情冲击下的政务服务平台社会治理功能与价值洞察
时间:2020-07-15 13:46 浏览次数:

作者:大汉软件副总裁 房迎



社会治理是通过一系列的价值、政策和制度来制定与实施决策,以推动和管理经济、政治、社会进程的方式。而新兴数字技术的发展则从社会治理的主体、模式、工具、场景等方面进行创新与变革,这样直接导致社会治理由一种国家行为与政府行为逐渐演绎为一种全民参与的共治行为,且其背后对算法、数据与平台的依赖性与黏连度越来越强。

 

一、数字时代的社会治理内涵变迁

 

从本次新冠肺炎疫情的冲击来看,政务服务平台在社会治理过程中充当的角色、价值与影响逐渐凸显,其背后的原因是,数字时代的社会治理能力输出方式是以数字化产品交付为前提的,政务服务平台天然具备这样的功能与用户基础;其次,数字时代的治理与服务的边界越来越模糊,在政府行政职能层面可以对“治理”与“服务”进行分类,但从用户获得感层面而言只能从用户体验和感受来区分政府执行力度的强弱;再次是数字时代的社会治理精准化程度往往有赖于政务服务平台的基础设施、数据沉淀与运营能力。

 

因此,要深度研究疫情冲击下政务服务平台的社会治理功能与价值,必须从以下四个方面进行思考:一是治理工具的数字化,数字化技术、平台的应用已将社会治理工具进行数据化,从感知、决策到执行环节的治理行为实现,都是以基于移动化、智能化的产品工具来实现;二是治理主体的生态化,政府行政与执法机构已不再是唯一的主体,平台企业与社会公众成为社会共治生态的一部分;三是治理模式的柔性化,强制性的、刚性的传统社会治理模式已经逐渐褪去,依托于数字技术,以强调用户体验、感受以及接受度的柔性化治理模式得到社会公众的接纳,并能激发社会公众参与的能动性;四是治理场景的涌现化,由于数据与平台在社会治理过程中的裂变效应与生物性,社会治理的场景不再是完全固定或可控,而是随着数字空间与物理空间的融合演变,逐渐演绎、涌现出更多全新的应用场景,如健康码、通信行程卡就是典型案例。

 

二、疫情之下的政务服务平台社会治理价值洞察

 

基于国家一体化在线政务服务服务平台的建设推进,微信、支付宝小程序等社会化平台的积极参与,以及政务信息资源共享与政府数据开放工作的不断深入,不论是在数据资源的产品化层面,还是用户体验与获得感构建层面,政务服务平台的功能与价值在本次疫情中呈现出诸多突破性创新。

 

本次抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考,疫情形势的演变不仅是政务服务平台的一次压力测试,同时对社会治理的应对能力与创新能力也提出了巨大挑战,其中,基于政务服务平台的健康码、通信行程卡、密接人群自查、复工复产登记、热点区域限量开放等应用在疫情防控与社会经济运行恢复过程中均发挥了重要作用。以浙江省为例,浙江政务服务网和“浙里办”APP根据公众和企业的实际办事需求,开设“综合交通专区”“营商服务专区”“公安综合服务专区”“人社综合服务专区”以及“国民医疗健康专区”等便民服务专区,“一站式”解决群众个性化的办事需求。其中,20201月23日至2月9日,“公安综合服务专区”和“人社综合服务专区”,已分别为群众提供服务58680次和21839次哈尔滨市则通过调用公安部门、国家卫生部门的身份信息和病例数据信息提高街道乡镇进行人员信息甄别工作效率,高效出具外出务工证明。此外,哈尔滨市还通过市级政务服务网和政务服务APP同步开通惠企服务,公布税费减免、用工服务、财政补贴、贷款支持等惠企政策160余条。由此可见,在不断推进和输出创新政务服务的同时,政务服务平台的能力与触角已逐步延伸到社会治理领域,如在交通、社会安全、流动人口管控等方面,在政务服务方式创新、行政管理效能提升和数据资源开放共享的推动下,实现社会治理资源高效匹配,达到通过数字技术与平台效应提升社会治理效能的目标,为创新社会治理模式拓展了新渠道、新路径。

疫情冲击下的政务服务平台的社会治理功能与价值主要体现在以下几个方面:

 

1、以数据开放支撑和引导区域疫情防控治理对策

通过对疫情期间各政务服务平台观察发现,依托国家卫健委所发布的疫情数据动态播报,运用大数据技术,对疫情相关情况进行动态监测、更新发布,形成趋势变化图或病例分布图,使公众可以及时获取有关地区确诊病例、疑似病例、境外输入病例等数据和掌握疫情变化态势,清晰了解自身所处地区疫情的情况一方面通过把握疫情演变的全貌可以支撑和引导区域性的疫情防控对策,另一方面可以有效提醒公众进一步增强自身防护意识,稳定社会情绪

 

此外,部分省市依托政务服务平台作为公共入口、公共通道,围绕“复工复产”提供诉求响应、需求调查和惠企服务等综合服务,并且利用大数据技术将城市运行相关数据进行融合分析实现对区域复工率和缺工率或区域客流等数据进行统计和监测同时借助数据可视化技术清晰、准确的展示区域运行情况或城市运行情况,如浙江省绘制形成了“企业复工率指数”、“疫情五色图”和“复工率五色图”,这不仅可以为政府制定和推出社会治理对策提供更为具象的决策依据,同时可以帮助公众和企业调整和优化自身的生活节奏与复工复产计划,全面详实了解企业复工复产情况或区域商业活动情况,为科学、准确指导企业复工复产等决策活动提供数据支撑

 

2、以公众参与通道打造社会共治生态

国务院“互联网+督查”平台,在疫情暴发之初即率先推出了“疫情防控线索征集”入口,向社会征集有关地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索,以及改进和加强防控工作的意见建议,并进行汇总整理和督办。这一举措的推出不仅为应对疫情提供了社会信心,同时也倒逼基层为扫除防控工作盲点、难点,更为务实有效地开展防控工作。6月1日,国务院“互联网+督查”平台为扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务,针对市场主体特别是中小微企业和个体工商户在复工复产、复市复业和享受落实支持企业纾困发展政策措施等方面遇到的困难和问题面向社会公众征集关于“六稳”“六保”政策措施落实的问题线索和意见建议。由此可见,依托于国务院“互联网+督查”平台自上而下的超级入口,将基层声音直达最高决策层,已成为全面把握社会运行态势、为社会治理模式优化与问题解决提供针对性决策的重要方式。

 

3、以数据产品推进公共服务与社会治理融合

健康码当属本次疫情期间涌现的典型应用,通过将疫情防控热点地区的数据与个人流动数据的融合,为公众健康出行提供支撑。随着健康码应用的逐渐成熟,各地开始依托具有开放融合特性的政务服务平台,借助智能手机、小程序基础设施为公众提供“移动政务APP+第三方政务服务平台”的多元化健康码服务渠道如江苏、山东和安徽的健康码都可以经过政务服务APP或支付宝小程序申领。从各地健康码的应用情况和使用数据来看,多数地区都在结合实际的基础上,与其他地区的数据进行互认共享。同时,得益于全国一体化政务服务平台的共享数据支撑,各地健康码信息实现互通,打破不同地区间的健康码互认数据“围墙”,减轻公众申请多地区“健康码”的不便,保障健康码实现“一次申报、全省通用、跨域互认”。健康码同时承载了公众的出行需求与城市的治理功能,对于公众而言,是一种特殊时期便捷化的出行工具,对于城市管理部门而言则是一种柔性化的治理举措。

地区

健康码相关数据统计(发布)时间

健康码申领人数/领码人数

健康码累计访问量

健康码累计亮码次数

来源

文章标题

上海

3月4日发布

--

--

自从2月17日“随申码”正式发布以来,半个月内,总亮码次数已超过4700万次,平均每天有300万人次亮码

文汇报

平均每天300万人次亮码“随申码”成精准防控利器

江苏

截止4月17日

注册总数已突破5900万

--

--

江苏政务服务微信公众号

我省苏康码注册总数突破5900万!

天津

截至3月16日

超过350万

--

超过1500万次

天津日报

天津超350万人申领“健康码”

山东

5月6日发布

全省已发放健康码5567万张

--

亮码出示使用8.46亿次

大众日报

山东发放健康码5567万张,亮码出示使用8.46亿次

海南

截至4月1日

995.7万

--

--

海南日报

海南健康码领码人数已达995.7万

广西

4月17日发布

注册用户超1200万

每小时峰值访问量超过300万人次

超2亿人次

广西壮族自治区大数据发展局

“广西健康码”亮码次数超2亿人次

山西

截至3月14日18时

850万

--

--

山西日报

“山西健康码”申领人数已达850万

浙江

截至2月24日12时

5047万

--

--

浙江发布

【新闻发布会】政府新闻办举行浙江省新型冠状病毒肺炎疫情防控工作新闻发布会(第二十八场)

黑龙江

3月11日发布

注册用户已超过1300万

--

累计亮码破1亿人次

黑龙江日报

“龙江健康码”累计亮码破1亿人次,为数千万黑龙江居民服务

贵州

3月2日发布

“贵州健康码”小程序累计注册人数突破520万人次

累计访问量破1亿人次

累计亮码次数突破5000万

多彩贵州网

“贵州健康码”累计访问量破亿!贵州民众一“码”出行

福建

3月18日发布

在线制码超过700万

--

亮码通行超过3000万人次

央广网

福建省“八闽健康码”已亮码通行超过3000万人次

重庆

截至4月14日

总申码量超过1208万人次

总访问量超过4.8亿次

--

华龙网

“渝康码”亮码次数超过4.8亿次 为重庆提供数字化防疫支撑

杭州

截至2月19日

申请人数突破千万

--

--

浙江在线

杭州健康码申请人数突破千万

武汉

截至6月26日

--

--

累计扫码亮码人次超过25亿次

长江日报

126天扫码亮码超25亿次,武汉消费活力加速释放

六安

3月23日发布

申请量突破70万个

--

群众亮码599万次

安徽网

六安“安康码”申请量突破70万个

宿迁

截至3月底

注册人员总数1529959人

--

--

宿迁市政府办公室

宿迁市152万余人注册使用“苏康码”


此外,“通信行程卡”的出现进一步完善了疫情期间的防控措施,通过手机运营商查询个体相关的行程信息,面向出入区域、场所的防控要求,其具有比“健康码”更大的覆盖范围与精准度。用户仅需要通过手机号码和验证码,就可以使用“通信行程卡”服务,与设备的智能与否没有必然关系。并且“通信行程卡”在设计过程中考虑到全国手机用户的多样性和特定人群的使用便利性,一方面与国务院的微信小程序以及北京等全国17个地方政府平台实现对接,另一方面保持以短信、网页、小程序和APP等多种形式提供。在公众出行方面保持便利、较低成本的获取通道,同时为防控部门更为精准、有效地把握防控形势,更为准确地捕捉到有效的城市治理与疫情防控信息提供了支撑。


4、大数据应用改善和提升完善社会民生福利

疫情期间各地均有出台一系列惠企政策,以帮助企业渡过难关,但惠企政策红利如何能够快速、精确地被企业获取?如何将线下“送服务”转换为线上“送服务”,如何更为有效地提升公众和企业的获得感?杭州市依托城市大脑构建“亲清在线”平台,借助数据中枢中的资源整合、数据协同基础,通过公共数据的比对、关联和核对,以及闭环式的信用承诺管理,实现以“租房补贴政策兑现”为突出代表的流程优化,打破数据“壁垒”,以“数据跑步”代“公众跑腿”,让用户切实享受到技术进步带来的红利,让服务和福利“秒送”入户。“亲清在线”平台的表现层是为受疫情冲击的企业和工作者提供“零延时”的补贴扶持与社保保障服务,但背后支撑的是强大的数据治理底层,通过对企业、工作者的相关数据进行汇总、识别、定义,并对接社会信用体系,最终形成一个可控的社会治理数据闭环。

 

从各类应用的用户价值来看,政务服务平台通过构建多渠道、便捷服务的方式方法,使得公众更易“触达”政务服务平台,获取满足生产生活服务的信息或数据,提高对政府透明度的感知。此外,信息采集渠道的统一全面、数据资源的常态更新以及数据资源的开放共享,一定程度上降低了决策层获取决策所需数据的难易程度和时间成本,并且随着面向公共服务和社会治理的服务理念转变和数据可信度提高,决策的科学性也在逐步提高。 

从各类应用的社会影响来看,政务服务平台在公众和企业与社会治理行为的互动过程中扮演“枢纽”的角色,其经由公共数据的开放共享或城市运行数据等各类数据的交互关联,使得物体与信息之间的时间、空间距离在逐步缩短,社会治理的触达能力增强。另外,各类社会力量逐渐参与社会治理中,一个“共建共享共治”的社会治理生态正在逐渐形成。以“健康码”为例,在疫情期间健康码的信息采集依靠统一的信息来源渠道,通过简化信息填报步骤和传递流程,实现信息填报工作效率的提高和信息传递层级的减少,实现位置数据、消费数据、健康数据等数据的“融合交互”,将每个人的行动路径等信息数据化,在“健康码”后端形成一条动态的数据链,实现“冷数据”变“暖”,达到疫情可监控、出行可追踪的目的,有助于流行病学的调查工作。

 

三、运用政务服务平台提升和优化社会治理能力的思考

 

寻求“数据红利”与社会公平之间的平衡

在政务服务平台的服务创新过程中,虽然保持开放、共享的姿态,努力实现政务服务均等化、便捷化,使公众和政府用户能够享受到的科技“红利”、政策“红利”越来越多,但是也会有一部分“数字难民”很难快速获取这些“红利”。健康码作为一个在疫情期间“引人注目”的超级应用,在实际工作的应用中“获取不平等”与“应用不平等”的问题逐渐凸显,“获取不平等”即是指在保证健康码目前的应用场景下,应为尚不具备智能手机使用能力的“数字难民”拓展其他应用模式,“应用不平等”即是指需要进一步降低应用成本,推进多区域的互认以及数据共享。这应该是政务服务平台在未来社会治理中推进“无障碍应用”的重要方向。

 

寻求“机器决策”与“人工决策”之间的平衡

 

目前在政务服务领域已经不断出现“无人化审批”、“无人化服务”等模式,未来依托于政务服务平台的社会治理场景也将出现“无人化”趋势,但是,在信任以机器和算法支撑的智能化决策的同时,必须警惕可能给社会治理秩序带来的干扰,防备“提前审判”(来自《未来互联网》一书,大数据通过分析预测某人将要犯罪而进行提前审判)的情况出现。目前我国已在《信息安全技术个人信息安全规范》GB/T 35273-2020)的信息系统自动决策机制的使用中规定:向个人信息主体提供针对自动决策结果的投诉渠道,并支持对自动决策结果的人工复核。在创新应用的实际运用过程中,政务服务平台确实会提供申诉纠正或投诉渠道,以便进行自动决策结果的人工复核,避免机器自动化决策绝对化影响个体,但会由于自动化决策的复核建设不完善等多方面的原因使得实际的申诉纠正存在受阻的情况。由于在政务服务过程中的自动决策影响可能是单一对象与场景,而在社会治理行为层面的自动化决策的影响与波及面将被无限放大甚至失控,因此,如需继续进一步提升政务服务平台的社会治理功能,必须关注和推进自动化决策机制的完善。

 

个人隐私安全应该成为数字治理的首要考虑前提

中国互联网络信息中心发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2020年3月底,中国在线政务服务用户规模达6.94亿,较2018年底增长76.3%,占网民整体数量的76.8%,用户规模的大幅增长,随之而来的便是用户隐私安全担忧的增加。并且随着政务服务平台的建设完善,大量的用户信息得以汇聚共享,诸如身份信息、证件信息、运动轨迹信息等,而且新兴信息技术的发展应用对政务服务平台的支撑作用增强,使得公众办事“少交材料、少跑腿”的服务创新得以实现,增加政务服务平台对社会治理的支撑,但在此过程中社会第三方的参与程度不断加深,个人隐私数据的应用场景、流向将被迅速放大,个人隐私安全正在成为备受关注的问题。通过政务服务平台延伸和拓展共建共治共享的社会治理生态,应将政务服务平台的个人隐私数据安全作为首要考虑前提。







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